姑苏区法院关于产权式商铺纠纷系列案件的调研报告
一、背景介绍
所谓产权式商铺，是指商业房地产开发企业为了筹集或迅速回笼资金而将整体商业建筑物分割为若干独立部分分别销售，业主购买后享有产权并不直接经营，而由开发商或专门的商业管理公司负责统一经营，并向业主定期支付回报的房地产销售经营模式。
近年来，政府对住宅类房地产市场进行严格调控，商品住宅市场受到限购、限价、限贷等调控政策影响，加之国内股市低迷、央行降息，普通百姓亟待寻求新的理财投资方式。产权式商铺因其宣传具有“投资门槛较低、回报相对稳定”的优势，一经推出即受到追捧。然而在实践中，因相关企业对产权式商铺项目缺乏开发经验，销售方为促成交易而对项目前景、投资收益过度宣传，商铺实际交付后商业管理公司招商不力、经营失败，屡屡出现无法向投资者兑现收益的现象，连带造成其他产权式商铺项目销售招商停滞，进而引发连锁反应。据江苏省高级人民法院统计，此类纠纷在全省范围内已持续出现四到五年，自2012年起爆发，至2016年达到高峰。
2013年起至今，姑苏区法院已立案受理辖区内涉产权式商铺案件670余件，此外目前尚有大量潜在未诉同类型纠纷。此类案件往往具有涉众性、矛盾突出的特点，极易引发群体性事件，对社会稳定造成负面影响。为此，我院对既往审理的案件进行梳理研判，在总结出产权式商铺纠纷的类型、特点基础上，对完善处置该类型纠纷的措施提出设想，以期对化解防范涉产权式商铺的群体性纠纷有所助益。
二、姑苏区范围内涉产权式商铺纠纷类型
一是典型的产权式商铺纠纷。典型的产权式商铺又称虚拟产权式商铺，其主要特点在于开发商在销售时，并不对具体销售商铺的面积之间设置物理间隔，小业主在购买后可享有产权但不可直接经营，而是委托给开发商或第三方经营管理公司统一经营进而获取投资回报。实务中，产权式商铺纠纷往往在交付之前即已埋下纠纷隐患。
1、典型产权式商铺在交付前出现纠纷。通常因开发商在立项、建设及销售环节违规操作，致使购房人买受产权式商铺的合同目的无法实现。2013年至今，我院先后审理了涉苏州登月招商城预约合同纠纷、涉苏州平江生活广场房屋买卖、租赁合同纠纷以及涉万隆广场房屋买卖合同纠纷等系列群体性案件。在这些案件中，均出现过房地产开发企业在商业地产项目立项、建设及销售环节即存在违法、违规情形，致使支付了部分或全部购房款的买受人最终无法实现通过购买商铺进行投资的合同目的。
如登月招商城案件中，开发商在该项目所在土地尚未动迁完毕、土建项目尚未取得规划许可的情形下，即对外预售所谓“登月招商城商铺”。而在多年后获得该项目商品房预售许可时，因该商城格局与此前违规预售时完全不同，导致最终无法履约。我院先后审理该批案件12件，之后就其余纠纷引导开发商与购房人自行和解。又如平江生活广场项目，开发商在建设时没有按规划许可要求施工，导致最终因未通过规划验收而无法按约向购房人交付商铺，引发购房人集体维权，我院陆续审理该批案件40件。再如万隆广场项目，开发商将土地用途为商务金融性质的非居住房屋（行政办公用房）按商铺进行宣传出售，而交付后因无法按批发、零售、餐饮项目通过消防验收而引发群体性诉讼。截至目前，我院已受理该系列案件86件，后续尚有300余位购房人作为潜在诉讼群体观望诉讼结果。
2、典型产权式商铺在交付后出现纠纷。主要出现在商业项目经营运作环节，争议焦点通常为业主群体之间的意志冲突。我院自2013年至今在相王玉器城项目、石路协和大厦一、二楼苏宁电器项目中零星处理过类似案件。但随着产权式商铺交易的增多，如产权式商铺所在商业项目后期经营不善，业主之间缺乏有效沟通机制，而极易与委托经营管理方产生矛盾，爆发群体性纠纷。2016年至今，我院已审理涉观前文化市场部分投资者要求向经营管理方收回所购产权式商铺的群体性案件7件，该系列案件因观前文化市场存在多个经营管理方而利益关系错综复杂，导致案件审理难度大，该市场后续存在涉诉风险的潜在案件亦在百件以上。
二是以租代售的“产权式”商铺纠纷。此类纠纷多发于小商品市场类型的物业之中，经营者并非向小商品市场管理方购买商铺产权，而系一次性支付长期（一般为10年、20年或更长期限）使用商铺的对价，再逐年支付相应的管理服务费用，进而取得对商铺的长期经营使用权。这种长期经营使用权虽然近乎是实质性的产权，但法律上商铺的所有权仍归市场管理方所有。
因近年来传统的小商品批发、零售行业受新型互联网电商行业冲击严重，导致小商品市场经营者利润下降甚至亏损。为吸引客流，经营者往往希望市场开发商或管理方加大宣传投入，改善市场的软硬件及配套服务；而市场开发商或管理方在已一次性收取长期使用对价后,对再行增加市场管理投入未必持积极态度，由此导致矛盾产生。经营者将收益下滑的矛头直指市场管理方，拒绝服从管理、拖欠管理费；市场管理方在未能收取管理费的情况下又难以保障后续管理投入，由此产生恶性循环，导致市场管理混乱，矛盾越发不可调和。2013年至今，我院审理的涉小商品市场类型案件累计500余件，其中涉钱万里桥小商品市场案件已逾480件。目前因该市场已逐步提高管理服务质量，经营状况逐渐向好，管理方与经营者的矛盾渐止。2017年我院对涉小商品市场案件的收案数虽已大幅下降，但同类型纠纷在如礼品城小商品市场、金门小商品市场等其他小商品市场仍存在集中爆发的隐患。
三是以销售产权式商铺为名的涉嫌非吸犯罪案件。此类纠纷多发在涉军房地产项目中，开发商以投资商铺使用权、经营权等为名进行售后返租销售，将相关房地产进行网格式划分，采取委托经营方式，向社会公众出售附租约的商铺使用权，承诺按年向投资者支付10%以上的投资回报，并在一定年限或合同期满后由开发商向投资者回购商铺使用权。这种回购商铺使用权返还投资者价款的行为，使买卖商铺实质上成为开发商通过投资者向其支付商铺价款而与之形成借贷融资关系。
从我院审理的相关案件来看，此类案件多发于石路、金门路地区，所涉房地产土地使用权多归属于军队。军队与地方民营企业的合作模式通常为：由军队将相关土地使用权出租地方民营企业，并由该企业自行出资进行开发建设，在土地租赁期限内由企业对其建成的房地产进行经营或出租，土地租赁合同到期后项目所在的房地产全部归军队所有。由于在军队土地上完成商业项目的开发建设，前期土建投入成本较大，且因土地使用权属于军队，与之合作的企业无法通过土地使用权或房屋所有权向金融机构抵押融资，故企业在房地产项目建成并成功出租后，为解决资金困难，往往会将已出租的房地产以产权式商铺使用权的形式再次对外出售，并向公众许诺高额回报，承诺定期回购。此种交易模式名为销售产权式商铺使用权，实则涉嫌非法吸收公众存款犯罪。2013年至今，我院先后审理了涉金园实业公司“来客茂”项目案、涉永捷投资公司“西城永捷”广场案等投资者起诉支付商铺使用权投资回报的纠纷15件，并在查明相关案情后及时将相关案件向公安机关移送。类似的纠纷还出现在石路“新苏天地”项目中，该项目投资者为追索投资本金，在石路闹市街头通过集体静坐方式进行维权，后经政府与相关企业协调处理后平息。
2017年以来，类似以名为销售、出租产权式商铺,实则具有非法吸收公众存款犯罪之嫌的案件开始出现在非涉军地产项目之中，如我院近期审理的“永通置地” 24件系列纠纷案。该系列案件中苏州永通置地有限公司通过向公众出租“苏州潮流广场”项目，许诺高额租金回报，在实际履行租赁合同过程中并不向投资人实际交付商铺，也存在违规融资的嫌疑。
三、姑苏区涉产权式商铺纠纷呈现的主要特点
一是因产权式商铺销售活动具有融资性、长期性及较高风险性，部分企业在运作此类项目过程中常游走在合法与违规间的灰色地带。在售后返租类的产权式商铺交易模式中，运营方在投资人一次性付清投资款后并不实际交付商铺，而是承诺逐年支付高息回报，其本质即为变相融资，涉嫌非法吸收公众存款犯罪；不论售后返租类还是以租代售类模式，产权式商铺的投资均具有长期性，合同制定者往往通过合同条款将投资期限锁定在8至10年以上，且要求购房款或租金一次性付清，此举与一般意义上的房屋租赁关系有本质区别；且产权式商铺的回报能否兑现取决于经济形势走向、商铺项目经营状况等因素，市场风险极高。一旦项目运营方出现兑付困难，则极易引发投资者集中解约、挤兑，爆发群体性维权事件，严重影响社会稳定。
二是产权式商铺纠纷较多源于开发商的不诚信经营与小业主的贪利动机。开发商在销售产权式商铺时往往会夸大宣传，对项目的商业前景、收益回报、招商进度等进行过度甚至虚假宣传，其只为尽快出售商铺、回笼资金；小业主则为实现自身财富的保值增值，急于寻求简便高效的投资途径。产权式商铺投资门槛较低，且后期有专门机构负责招商运营，故小业主在贪利心态影响下极易轻信开发商承诺进行盲目投资。开发商的盈利来源于对产权式商铺的销售，而小业主的收益取决于产权式商铺的后期良性运营，二者利益实现途径在合同上来绑定，实质上相关联，故一旦出现开发商在商铺售罄后未按承诺对产权式商铺项目进行整体招商并有效运营，则很难兑现约定的收益回报。
三是个别业主与多数业主存在意志冲突时易引发群体性纠纷。由于产权式商铺的业主是通过个别签约方式委托经营获取投资回报，故受托的经营管理方只有对整个项目进行统一规划布局和经营管理，才能更好地使业主获得利益；因此，单个业主的利益应服从广大业主的共同利益，只有接受市场整体规划布局的约束，才能获得稳定回报。而一旦出现个别业主由于对项目运营理念不认同、对收益回报不满等原因而要求收回产权式商铺自营，或一定比例的业主与其余业主在经营模式、管理方式上出现意志相悖，则极易诱发业主群体间的纠纷。
四是市场行为发展演化中政府监管存在欠缺与难度。2013年起推进的企业商事登记制度改革，将企业设立由注册资本实缴登记制改为注册资本认缴登记制，取消了原先对公司注册资本、出资方式、出资额、出资时间等硬性规定，取消了经营范围的登记和审批。此项改革旨在将政府对企业的监管由“重审批轻监管”转变为“轻审批重监管”，降低市场主体的准入门槛。但值得警惕的是，部分企业正是看准了政府在由“重审批”向“重监管”职能转变的过渡期，在经营活动中屡屡越界。在产权式商铺纠纷中，开发商、销售方、后期经营管理方及相关担保方往往看似为不同的企业，实则内部关系错综复杂，普通投资者对此根本无从识别；且现行法律法规对产权式商铺的开发企业、销售方、经营管理方、担保方并无市场准入要求，其经济实力是否雄厚、市场经营经验多寡几乎无从检验。政府对从事产权式商铺的开发、销售及经营管理企业的监管方式亦无明文规制，故仅以传统方式而无针对性的就产权式商铺相关市场主体制定特定的监管要求，势必会形成此类监管的真空地带。
五是产权式商铺纠纷中的小业主集体维权对政府维稳工作造成巨大压力。产权式商铺纠纷因具有涉及面广、涉众性强的特点，纠纷一经爆发，势必形成小业主巨大损失与开发商巨额亏空的双重矛盾。而小业主群体一旦发现开发商无力担责，多数情形下会向政府层面施加压力，以期政府出面协调或帮助解决经济困难。实务中亦出现过小业主群体在闹市街头、党政司法机关办公驻地集体静坐维权的事件，使维稳工作陷入相当被动的局面。
四、对涉产权式商铺纠纷处置的措施建议
鉴于现行法律对调整产权式商铺销售及经营的规定尚不健全，而产权式商铺无论是在前期销售，还是后期委托经营环节，均因关涉多方利益且存在较高市场风险，而极易引发群体性纠纷。为防范法律风险，保护投资者合法权益，稳妥应对处置产权式商铺纠纷，必须坚持市场机制与政府职能相协调、依法处置与维护稳定相结合的原则，具体可从以下几个方面完善应对处置措施：
（一）通过司法裁判及法治宣传强化对当事人法律义务的引导和督促
1、对开发商（销售方）而言，应积极引导其在自身经济能力范围内从事产权式商铺的开发经营活动，合理制定经营指标，不要好高骛远；倡导遵守诚信原则，严禁对产权式商铺项目进行虚假、夸大宣传，切勿以误导、欺诈方式与小业主订立合同；加强对开发商（销售方）的法治宣传，强化其遵守法律法规的意识，提示其切勿触及非法吸收公众存款等刑事法律红线。
2、对投资者（小业主）而言，应提示其加强对产权式商铺项目合法性、风险性的辨别、判断能力；认清高回报通常伴随高风险的投资规律；在投资时应量力而行，必要时应对产权式商铺项目进行尽职调查；需具备承担投资风险的能力，当开发商（销售方）资不抵债、无力担责时，亦要保持理性、合法维权，不应产生依赖政府兜底承担的错误思想并以此采取过激、失当行为过度维权。
（二）政府主管部门充分发挥管理与监督职能
1、强化对产权式商铺项目的行政审批监管。一个商业房地产项目的诞生，涉及规划、住建、消防、市场监管等各个行政机关的审批和监管。各职能机关在受理开发商报建的商业综合体项目审批事项时，应进行全方位立体式监管，保证项目立项、报建、验收、销售及后期运营各环节均在法律法规许可的范围内进行。对于开发商存在违法违规的情形，应及时监督其整改到位；对拒不整改或整改不到位的，应及时给予行政处罚，杜绝开发商“带病营销”。对于行政处罚事项，必要时可在项目所在售楼处、招商处进行张贴公示，以避免投资者因信息掌握不充分而做出错误的投资决策。
2、市场监管部门可推行规范化的产权式商铺合同范本。市场监管部门可根据产权式商铺的特点，参照不动产交易中交易管理中心推行的《商品房买卖合同》及《存量房买卖合同》示范文本，制定推行《产权式商业房地产销售合同》及《产权式商业房地产委托经营合同》的示范文本。在合同中，对于产权式商铺的开业条件、经营模式、统一布局、盈亏分配、投资者的议事规则等进行明确约定，以便在出现纠纷时当事人可依约定进行维权，通过合同约定的方式弥补立法滞后性的不足，为纠纷解决提供有效的合同依据。
3、住建部门可引导投资者建立类似业主委员会的议事机构。产权式商铺构成的整个市场只有做到统一规划布局、统一经营管理，才能更好地实现其商业价值，保障业主共同利益的实现。当个人利益与整体利益发生冲突时，更多地需要从整体考虑，为保证物业整体功能的发挥，个别业主的权利必须受到其他商铺业主整体意志的限制。因此，为平衡少数业主与多数业主的利益冲突，可引导投资者建立类似业主委员会的决策议事机构，对于产权式商铺经营决策的重大事项（如与委托经营管理公司解除合同等），须达到所有商铺产权一定比例（如三分之二以上）方能通过，采取少数服从多数原则，为少数与多数、个人与集体的意志冲突问题提供解决路径。
（三）切实做好产权式商铺群体性纠纷处置过程中的维稳工作
1、突出党委政府在解决群体性纠纷中的主导作用。产权式商铺纠纷涉及多方利益且具有群体性，处置难度大，稍有不慎即可能酿成事端，因此无法凭某部门一己之力即可处置得当。因此，各行政机、司法机关、基层组织必须在党委政府的统一部署下联合行动。充分发挥自身职能作用，积极主动开展工作，严格按照法定权限履行职责，切实为党委政府做出有效决策当好参谋、做好助手；在党委政府的统一领导下完成化解产权式商铺群体性纠纷的任务。
2、充分发挥基层组织维稳排头兵的预警作用，各方协同处置群体性纠纷。基层组织或单位如发现产权式商铺的纠纷苗头，应及时向属地街道办事处上报，街道办事处可联合基层司法所、人民调解组织、工商所、公安派出所在第一时间介入处置纠纷。通过排查纠纷规模、成因，并对涉事企业经营状态进行调查，及时掌握第一手资料，并做好涉事小业主的劝导安抚工作，尽量平息矛盾，避免冲突升级。
3、坚持法治原则，司法机关应及时厘清产权式商铺纠纷所涉法律关系、归责原则，准确把握案件的后续处理走向。对属于民事案件的产权式商铺纠纷，可由属地司法所或人民调解组织先行调处，掌握当事人对纠纷处理的心态、方案，无法调处的可引导当事人及时向法院起诉。法院受理后，可根据案件处理需要，适时安排调解程序或选择有典型性的案件进行审理判决，同时做好涉诉矛盾的稳控工作，为当事人采取正当法律途径理性维权提供指引。
4、依法打击非法吸收公众存款的违法犯罪行为。产权式商铺纠纷如经甄别涉嫌非法吸收公众存款犯罪的，应由公安机关及时立案侦查，控制涉事企业负责人、冻结相关企业账户；检察院、法院在依法追究相关犯罪企业及主要负责人刑事责任的同时，也应考虑案件处理的社会效果，积极追赃。尽最大可能、在最大限度内为被害人挽回实际经济损失，并在办案全程关注、做好涉案项目投资人的稳控工作。
结语
鉴于法律对产权式商铺纠纷的处理尚无明确规定，而实务中对该类案件的多发势态及新类型案件的出现均与经济下行具有关联性。为妥善处理矛盾纠纷，在坚持党委政府的正确领导下，应充分发挥基层组织、行政、司法等机关的职能作用，集多方之力探索总结出一套针对产权式商铺纠纷的类型化处理方案；积极稳妥推进、避免激化矛盾，力争在可控范围内平稳有序地解决好产权式商铺纠纷。