小额贷款公司由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立的，不吸收公众存款，面向“三农”或中小微企业经营小额贷款和创业投资业务，因其“只贷不存”的特点，一般被认为是准金融机构。小额贷款公司的作用在于有效增加“三农”及中小微企业贷款的市场供给，最大限度缓解 “三农”发展的资金需求以及中小微企业的融资困境。在温州及珠三角等地的金融综合改革实验区中，小额贷款公司作为活跃金融市场的重要力量获得了前所未有的关注和重视。可以说，小额贷款公司的发展状态和经营环境的好坏，不仅影响到金融改革的方向，也在很大程度上决定了党和政府发展“三农”、扶植中小微企业发展，稳增长、促发展、保民生目标的顺利实现。

由于苏州经济相对发达，中小企业数量众多，资金需求旺盛，加上政府出台的一系列激励和优惠政策，苏州小额贷款公司的发展令人鼓舞，地方小额贷款的发展势头强劲，截至2018年9月，苏州市纳入政府金融办公室统计的小额贷款公司有103家（其中科贷公司15家），实收资本190.56亿元。在当前国家金融信贷政策依然适度从紧的背景下，经济发展催生的大量融资需求无法在传统金融市场中得到满足，小额贷款公司的放贷一直处于供不应求的状态，由此也产生了大量涉诉纠纷。本文对近5年（2014年至今）来我院审理的多起小额贷款公司纠纷案件进行了分析和梳理，拟从司法视角对我市小额贷款公司的发展提出对策和建议。

一、小额贷款公司涉诉案件的特点

（一）涉案主体类型

小额贷款公司在2013年前诉讼中均是作为原告出现。通过对本院2014年度至2018年11月涉及小贷公司的诉讼案件数据可知（详见下表），小贷公司作为被告的诉讼案件也开始出现并呈增长的趋势，作为被告的案件数量占比总数量的比重呈现逐年加大的趋势。2017年度涉小贷公司的案件,原、被告的比重几乎持平，2018年则已经完全持平。作为与小贷公司相对应的被告，大部分为规模较小的中小企业及其法定代表人或者大股东，单纯个人作为被告的案件极少。在被告企业的经营类别中，应当作为小额贷款公司主要服务对象的“三农”或科技型企业却并不多见。作为与小贷公司对应的原告方，多为银行及担保公司。小贷公司的涉诉案件近年来呈明显下降，反映了小贷公司借贷紧张的经营状态，即因可出借资金减少，又因大经济环境恶化，借款人违约风险增大，借款活跃率较低。

2014-2018年11月年小贷公司涉诉案件数表：

（二）涉案法律关系

涉诉案件的法律关系已经从前期的单一明确的借款合同纠纷转变为众多法律关系。根据本院2014年度至2018年11月涉及小贷公司的诉讼案件数据（详见小贷公司涉案诉讼纠纷类型表），小贷作为原告时主要涉及民间借贷纠纷、担保追偿权纠纷及保证合同纠纷三种类型，作为被告时主要涉及金融借款合同纠纷、担保追偿权纠纷及保证合同纠纷三种类型。在小贷公司作为原告的借贷纠纷中，原、被告双方对借贷的案件事实基本没有争议，争议的焦点多集中在借款担保的效力上。这主要是由于放贷人员相关法律知识不足，担保手续不规范所引起的，如抵押权未经登记、部分抵押物共有人未签字，担保企业出具的担保文件有法律瑕疵等。需要关注的是，2017年至2018年中涉及小贷公司为被告的案件类型还有股权转让纠纷、新增资本认购纠纷、定做合同纠纷及企业借贷纠纷等新类型，审理小贷公司案件已经不单单于传统的借贷事实、担保事实。多类型的纠纷反映了小贷公司多方面出现问题，包括公司经营管理、资金来源、营业利润、被大股东控制等问题，这些问题在苏州市沧浪区昌信农村小额贷款股份有限公司身上尤为明显。

小贷公司涉案诉讼纠纷类型表：

（三）涉案原因

小贷公司作为原告的涉诉案件中，被告企业突然关闭、法定代表人下落不明的案件占较大比例。由于小额贷款公司的贷款期限较短，发放贷款后续跟踪环节相对薄弱，信贷风险的发现和控制能力差，小贷公司多表现为匆忙提起诉讼，在诉前缺少必要的催款通知程序。小贷公司作为被告的涉诉案件中，主要是小贷公司提供了担保，因主债务人逾期未履行或者是其他担保人已经代偿的，故而银行或者其他担保人继续要求小贷公司履行担保责任。此外，因小贷公司的股东之间及公司经营管理问题，新类型的纠纷不断出现。

（四）涉案标的数额

根据本院2014年度至2018年11月涉及小贷公司的立案标的额数据显示（详见下表），小贷公司涉诉立案标的额相对较大，案均立案标的额在300万元以上，已经大大超过50万元的“小额”放贷标准。纵观近五年来，小贷公司涉诉立案标的大幅下降，主要原因是诉讼案件急剧下降的缘故。由于原告起诉时，被告多已陷入经营困难而无力还款，对被告提出延期或分期付款等和解方案，原告多不愿接受，故而以调解方式结案的不多。个别小额贷款公司在提起诉讼以后，往往还同时会采取“自力救济”的方式逼迫借款人还贷，诱发暴力催贷的可能性大，影响社会稳定的风险程度较高。     

案均立案标的金额表：

二、小额贷款公司涉诉案件反映的问题

（一）在放贷额度上对“小额”控制不严格，信贷受益面过窄，支持“三农”及科技型企业的力度不大

根据江苏省政府的指导，农村小额贷款公司的贷款对象主要是“三农”，支持“三农”的比例不得低于80％。单户贷款最高余额不超过资本金的10％，单户小额贷款余额（苏南500000元以下，苏中300000元，苏北200000元）不低于贷款总额的70％。但调研发现，苏州地区多数小额贷款公司的贷款额度没有严格执行指导意见中的“小额”标准，小额贷款公司的投放重点仍是“大额”贷款。如我院2017年受理的原告苏州市金阊区广银农村小额贷款有限公司与被告苏州市沧浪区昌信农村小额贷款股份有限公司、缪某某、佘某等民间借贷合同纠纷一案中，单笔借款本金为1000万元。与此相比，农户则多不被小额贷款公司选择，主要因为多数农户贷款数额小、盈利低，又耗费人力物力，管理成本高。小额贷款公司的贷款额度整体偏大且信贷受益面过窄，是违背了国家发展小额贷款公司的初衷的。不仅如此，部分小额贷款公司甚至将信贷业务主要集中在一些“大客户”上，如超限额贷款给一些大企业或地产商，这些大额贷款一旦出现问题，对小额贷款公司乃至地区金融环境的冲击将是致命的。

（二）部分小额贷款公司存在高息揽储、变相提高贷款利率甚至私下从事高利贷业务等违规操作的行为

小额贷款公司的资金来源被限定在股东缴纳的资本金、捐赠资金以及来自不超过两个银行等金融机构的融入资金，这有限的资金来源使得小额贷款公司的资本规模较小，信贷供给能力十分有限。面对借贷市场供不应求的状况和巨大的现实利益诱惑，部分小额贷款公司铤而走险，私下向股东或其他社会公众融资，以高息揽储之后再放贷或者以公司为掩饰从事个人高利贷的中介业务，甚至还有部分小额贷款公司的股东直接参与进行个人高利贷业务。不少小额贷款公司在发放贷款时则直接先从贷款本金中扣除借款人应支付的借款利息和借款保证金，变相提高贷款利率，实际贷款利率往往已超过基准利率四倍的法定上限，借贷合同的合规性、合法性存在疑问。

（三）办理贷款担保手续时程序不规范，法律风险防范能力不足，使担保合同的效力不确定性增加

例如，对于共同共有的财产设定抵押担保，没有征得共有人的同意；对于公司设定的担保违反公司章程的规定或者未经公司股东会、股东大会或董事会同意，对于这类贷款担保，其担保效力均存在被依法认定无效的风险。实践中，还有不少小额贷款公司因嫌评估、登记费用太高、手续麻烦等各种原因而忽视抵押物的登记或干脆做假登记，最终导致小额贷款公司的抵押权无法顺利实现。另外，借款人或抵押人为套取高额借贷，利用中介评估机构间的不正当竞争，恶意虚估资产或者抬高抵押物价值，使抵押物不足值也成为小额贷款公司在办理抵押担保过程中应予重视的法律风险。

（四）贷款发放过程中借贷还贷、借新还旧的现象不同程度存在，且个人贷款时借款人之间互相担保、连环担保及“垒大户”的现象比较普遍

所谓的“垒大户”，是指借款人为规避单户贷款额度的限制，以自己、亲戚朋友或邻里名义申请贷款，实际上却归其一人使用的借贷现象。其危害性在于，如实际借款人无法及时还贷，且名义借款人不可能主动还贷，一旦涉诉，由于涉案人数较多，牵连面广，容易导致特定群体间矛盾的爆发，必然增加社会稳控的风险难度。由于小额贷款公司的贷款期限较短，借款人一时无法及时还款的情形时有发生，加之法律并不禁止，所以部分小额贷款公司将借贷还贷作为延长贷款期限的“正常手段”，其后果往往是陈账不还、新账又添，本息累加产生的“滚雪团”效应，越滚越大，借款人的还款压力越来越大，一旦形成恶性循环，将导致借款人失去偿还能力，形成放贷坏账。在联保贷款中，如其中任何一人未能按时还贷或失去还贷能力，其他有偿还能力的借款人因担心吃亏也多不愿再继续还贷，结果必然导致逾期还贷的多米诺骨牌效应，使矛盾纠纷集中爆发的可能性大大增加。

（五）小额贷款公司的法人治理结构不完善，不能严格按照公司法规定运作，公司内部的有效制衡缺位

小额贷款公司的主要投资者通过近亲变相入股的方式，对小额贷款公司构成绝对控股，存在主投资人的“一长独大”现象，放贷决策个人专断，在公司内部无法形成有效制衡机制，其他股东的作用难以发挥、利益难以保证。在缺乏有效制衡的前提下，小额贷款公司与个人高利贷无异，自然也无法实现有效的审贷分离机制，这不仅增加了放贷本身的风险，也使国家发展小额贷款公司的一系列政策措施在实际执行中大打折扣。调研发现，不少小额贷款公司不仅欠缺有效的公司规章制度和业务操作流程，在贷款管理方面因受机构特性和从业人员素质的限制，在放款及贷后检查监督环节的控制也较为薄弱，加之多数小额贷款公司单笔贷款金额较高，信贷风险被进一步放大，如对该风险预估不足，小额贷款公司的正常经营和健康发展必将受到严重影响。

三、促进小额贷款公司健康发展的对策和建议

（一）完善法律制度，明晰监管主体

目前对小额贷款公司日常经营的管理和规范，主要还是依据国家银监会、人民银行和地方政府制定的一些规范文件。对小额贷款公司的法律地位、准入条件、运行机制及监督管理等方面尚无国家层面甚至地方性的法律法规。鉴于小额贷款公司目前法律定性较为模糊的现状，建议提高立法层级，尽快制定专门指导小贷款公司发展的法律法规，以明确小额贷款公司的行业性质、业务范围、监管体制等内容。

如何避免监管的形式化是小额贷款公司风险防控的重要工作内容。从现行规范性文件来看，小额信贷公司的监管部门涉及中国人民银行、工商行政管理局、银行业监督管理局等多个部门，小额信贷公司的日常运作似乎受到许多职能部门的严格监督，但每个部门只能在自己的职能范围内履行监管职能，很容易因各自职责的片面性而无法进行有效的监管，小额贷款公司实践中出现的各种问题已经证实了这种弊端存在的可能性。目前地方政府对小额贷款企业的监管模式缺乏充分的法律依据，监管的有效性和可操作性存在一定的问题。所以，应尽快明确小额贷款公司的监管主体。建议可以借鉴银行等金融机构的监管体制，确立专门的监管机构，比如统一由银监会或人民银行进行日常监管，否则，要么可能出现多头管理的局面，使小额贷款公司无所适从，要么可能因监管部门众多而发生有效监管责任主体缺失的问题。

（二）因地制宜确定“小额”的具体标准和融资比例，进一步加强对政策执行的引导和监管

小额贷款公司主要为了满足本地区中小企业短期资金融通需求，所以对“小额”的定义应该更加符合地区经济的特点，根据各地中小企业的一般需求因地制宜定义“小额”的标准。考虑到苏州地区的经济发展水平，50万元的“小额”标准显然不能满足中小企业的一般融资需求。建议监管部门对本地中小企业的资金需求进行充分调查了解并考虑金融风险的基础上，适当提高“小额”的标准，如提升至100万的最高额度，这样既能有效促进中小企业的发展，又能在一定程度上避免小额贷款公司频繁踩压政策红线的现象。小额贷款公司发展面临的一个突出问题是资本规模小，信贷供给能力有限且融资比例低、融资渠道窄。根据现有政策，小额贷款公司的资金来源被限定在股东的资本金、捐赠资金以及金融机构的融入资金（不超过两个银行等金融机构，其融入资金不超过资本净额50％），这就使小额贷款公司的资金规模受到了极大限制，也制约了小额贷款公司发展的空间和积极性。正如上文所言，在因地制宜适当提高“小额”标准的同时，针对执行服务“三农”及中小微企业政策较好的小额贷款公司，建议可以适当提高其从银行融资的比例上限，如考虑提至75％的融资比例水平。

关于小额贷款公司支农、惠农力度不大，贷款受益面狭窄的问题。建议监管部门针对小额贷款公司的支农支小情况以及制度建设、风险控制等情况进行综合量化考核，建立小额贷款公司综合运行评估机制，根据考核评分将小额贷款公司评定为不同等级，实行差别化的监管、扶持政策，评定级次高的小额贷款公司可优先享受税收优惠、提高融资比例等扶持政策，从而促使小额贷款公司实际服务对象的相对均衡化。

（三）小额贷款公司应完善公司治理结构并建立科学的激励约束机制

小额信贷公司作为从事贷款发行业务的特殊商业实体，应当符合从事金融服务企业的法律要求。同时作为商事主体，小额贷款公司更应遵循《公司法》的规定，建立完善的公司法人治理结构、优化股东结构，避免内部人控制；同时加强公司内控制度建设，从岗位设置、内部监督，到业务品种、风险特征、防范措施等方面完善小额贷款公司的内部风险管理体制。

针对小额贷款公司从业人员素质参差不齐以及业务操作不规范导致信贷风险增加的问题。除加强公司人员培训以外，应建立科学的激励约束机制和管理架构，从细节上对风险进行防范。比如，将贷款的损益与职工的个人利益联系起来；将重要的法律文件、合同文本和重要凭证分分别保管；借款人的法定代表人、股东、实际控制人和重要管理人员应以其个人财产和家庭财产对贷款承担连带担保责任，即使借款人不能清偿债务，也可以用尽有关人员的财产清偿债务；聘请专业资产监督公司监督借款人的资金使用；利用评估公司、保险公司的专业能力和经营平台，获得质押最真实的价值等。

（四）小额贷款公司应强化法律风险意识，适时、主动地引进必要的专业法律服务

小额贷款公司在贷款发放、担保、融资、公司治理等方面，均应事先引入必要的专业法律服务，以预防、控制和化解贷款风险，而不能只在纠纷出现时才想到借助律师等专业法律服务。特别是在签订借贷担保合同的过程中，对借款担保人公为司的，务必严格按照法律程序进行。比如，依据《公司法》的规定，如担保企业的公司章程明确规定董事、高级管理人员不能个人以公司财产对外提供担保或者其章程规定允许对外担保，但该董事或高级人员的对外担保却未经股东会或董事会决议的，则将产生担保合同被认定无效的法律风险。对该类问题，小额贷款公司应主动借助必要的专业地法律服务，严格审查担保人的担保文件是否齐备及合法有效，从源头上控制法律风险。另外，对于数额较大的贷款，小额贷款公司还可以考虑主动进行贷款公证，赋予贷款以强制执行的效力。通过公证机关的早期介入，不仅可以有效降低签订借款合同时的法律风险，而且当借款出现违约时，还可按照公证债权文书直接进入执行程序以确保快速、有效的实现债权。