自2015年7月1日起为期二年的检察机关提起公益诉讼试点工作正式拉开了帷幕，行政公益诉讼正式迈入了实践阶段，2017年新修订的《行政诉讼法》（以下简称《行诉法》）正式以立法的形式确立了行政公益诉讼制度。据相关统计，自2015年7月1日至2017年6月30日试点结束，全国法院共受理检察机关提起的公益诉讼案件1126件，审结938件。自2017年7月1日至2017年12月31日，全国法院共受理检察机关提起的公益诉讼案件257件，审结53件。毫无疑问行政公益诉讼试点工作在监督行政机关依法履行职责、维护国家及社会公共利益方面发挥了十分积极的作用，而随着行政公益诉讼身份的“合法化”，其在今后的司法实践中必将扮演更加重要的角色。但是笔者也注意到在现阶段的行政公益诉讼中仍存在着一些不足，尽管最新颁布实施的《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）对行政公益诉讼作了进一步的细化规定，但是诸如提起行政公益诉讼主体的唯一性、行政公益诉讼范围过于狭窄、检察机关在行政公益诉讼中的角色定位不清等问题仍未得到有效解决，而这将严重制约行政公益诉讼的健康发展和应有作用的充分发挥。本文将对行政公益诉讼的现状进行分析，同时就审判实践中发现的问题着重展开论述，并尝试找寻相应的解决方案。
一、提起行政公益诉讼的主体
（一）起诉权不应被检察机关所“垄断”
根据《人民检察院提起公益诉讼改革试点方案》（以下简称《试点方案》）、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《最高检实施办法》）、《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》（以下简称《最高院实施办法》）等试点文件和《行诉法》的规定，检察机关可以成为提起行政公益诉讼的主体。在我国，检察机关是宪法明确的国家法律监督机关，因此基于广义的法律监督权，在国家利益或社会公共利益受到侵害时，检察机关有权提起行政诉讼。而纵观域外的立法，检察机关作为行政公益诉讼主体的做法也较为普遍。但是我们必须注意到无论是试点工作的相关文件，还是立法都只规定了检察机关可以提起行政公益诉讼，从而排除了公民或社会组织作为主体启动公益诉讼的可能性，而起诉权的“垄断”将会产生一系列的问题：
首先，有违公益诉讼的内涵。有学者将公益诉讼定义为“任何组织和个人根据法律的授权，针对侵犯国家或者社会公益的行为起诉，并由法院依法审理的司法活动。”当国家行政机关违法或怠于行使行政职权，造成国家及社会公共利益受到损害或者面临受到损害的风险时，倘若个人或社会组织无法提起行政诉讼，将会严重损害法律上的公平和正义。同时公共利益与私人利益之间存在着紧密联系，一旦失去公共利益这个前提，个人利益便会失去依托；而缺失对个人利益的关怀，公共利益将会失去正当性基础。因此，赋予公民个人和社会组织提起诉讼的主体资格是行政公益诉讼的应有之意。
其次，会造成立法和司法实践的冲突。根据《环境保护法》第五十八条的规定，对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合特定条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼。对于该条文的理解和解释更多的是从民事公益诉讼角度进行的，但也有学者指出该条文同时意味着社团组织亦可成为行政公益诉讼的原告。而在司法实践中，也早已出现了由社会组织提起行政公益诉讼的案例，在2009年中华环保联合会就以贵州清镇市国土局为被告向法院提起了诉讼，这也成为社会组织向人民们法院提起行政公益诉讼的首案。
最后，可能损害国家或社会公共利益。由检察机关作为行政公益诉讼启动主体的制度设计是建立在其能够切实履行维护国家利益和社会公共利益职责基础之上的，但任何权力的过度集中都会带来一定的弊端和风险：一方面，检察机关行使职责的前提是获得相应的案件线索，而实践经验告诉我们仅凭检察机关自身是无法及时发现所有案件线索的；另一方面，不能完全排除检察机关怠于行使职权，或者因迫于来自其他方面的压力而无法独立行使职权情形的发生。当发生上述情况时，由于公民和社会组织不具有提起诉讼的资格，被侵害的国家及社会公共利益将无法得到及时有效的救济。
通过上述分析我们不难发现，无论是从法理角度，还是从立法和司法实践的角度，亦或从国家及社会公共利益维护的角度，都应当对提起行政公益诉讼的主体进行扩充。
（二）诉讼主体资格的扩充与完善
1.赋予公民个人申请起诉权
考虑到我国的国情和司法现状，笔者认为现阶段还不适合由公民个人来启动行政公益诉讼：一方面，授予公民个人起诉权可能会使大量的公益诉讼案件涌向法院，造成滥诉的风险和司法资源的浪费；另一方面，由于公民个人的能力和知识有限，很难胜任公益诉讼起诉主体的要求。但是这并不意味着公民个人就完全游离于行政公益诉讼之外，有学者提出可以赋予公民个人申请起诉权。笔者比较赞同该种观点，公民个人可以将发现的案件线索提供给检察机关并申请检察机关行使起诉权，检察机关在进行相关审查后，对于符合法定条件的则应当启动行政公益诉讼程序，并及时将相关情况反馈给线索提供者；如果该检察机关怠于行使职权，则可以向上一级检察机关进行反映，要求上级机关督促其行使职权。这不仅为公民个人参与行政公益诉讼提供了途径，也有利于国家利益和社会公共利益获得及时的救济和保护。
2.将社会组织纳入起诉主体
目前大多数学者都赞同将社会组织作为提起行政公益诉讼的主体。首先，社会组织拥有一定的经济实力和人力资源，同时相较于检察机关而言又拥有较强的专业知识，能够较好地胜任起诉主体的角色。其次，近年来民事公益诉讼取得了较大发展，尤其是在环境公益诉讼领域社会组织发挥了十分积极的作用，为行政公益诉讼积累了大量经验，奠定了良好的司法实践基础。有人担心赋予社会组织起诉权后，同样会面临滥诉的风险。为了打消此种顾虑，可以要求社会组织必须穷尽所有的行政救济手段后才可启动行政公益诉讼，同时效仿检察机关在起诉前必须提出检察建议的程序设置，要求社会组织在起诉前必须通知相关行政机关，只有在期限届满后该行政机关仍不采取相应行动时，才可提起行政公益诉讼。
3.建立有效的防范机制
为保证行政公益诉权的有效行使，应当建立起相应的防范机制，如规定社会组织和检察机关定期向社会公开行政公益诉讼的相关信息；加大监督力度，及时查处和惩治滥用诉权的行为，追究相关组织和人员的责任；严厉打击各种妨碍行政公益诉讼的行为。
二、行政公益诉讼的范围
（一）对于立法模式的选择
关于行政公益诉讼的受案范围，《行诉法》延续了《试点方案》等文件所采取的明确列举并辅之以兜底性规定的模式，即列明检察机关在“生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让”四大领域可以提起行政公益诉讼，对受案范围进行了明确的界定，增加了司法的可操作性，同时又预留了除上述四种领域之外的“等领域”的空间作为扩充。但是这种立法方式的弊端也十分明显，毫无疑问上述四个领域都与公共利益息息相关，也是现阶段矛盾和问题较为集中的领域，但这远远无法涵盖所有的公益范围；同时“等领域”的规定也过于宽泛和模糊，容易造成认识上的不统一，在实践中被诉行政机关也经常就案件是否属于公益诉讼的范围提出异议。因此，笔者建议借鉴我国台湾地区的模式，对行政公益诉讼的范围作出概括式的规定，即“人民检察院在履职中发现行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”同时可以考虑借鉴《环境保护法》的模式，根据对公共利益造成损害的危险性和可能性，在特别法中作出相应的规定，使受案范围得到逐步扩充和完善。
（二）抽象行政行为的可诉性
能否就抽象行政行为提起行政公益诉讼，笔者对此是持肯定态度的。根据《行诉法》的规定，检察机关对于行政机关违法行使职权的行为可以提起行政公益诉讼，而违法行使职权的行为当然包括抽象行政行为，事实上行政机关制发的“红头文件”可能会对公共利益产生更大的影响。对于抽象行政行为的可诉性，《行诉法》已经作出了明确规定。不过法律只规定了对抽象行政行为的附带性审查，笔者认为在行政公益诉讼中可作适当的突破，允许单独提起审查，但对于规范性文件的范围则应当严格按照法律规定将规章排除在外。
三、检察机关的地位
虽然最高院和最高检在相关试点文件中都规定了“人民检察院以公益诉讼人身份提起公益诉讼”，但是对于“公益诉讼人”在诉讼中的地位存在不同的认识。如《最高检实施办法》规定检察院应当提交“行政公益起诉书”，而《最高院实施办法》则规定检察院应当提交“行政公益起诉状”，尽管只有一字之差，但是却意味深长。不难发现最高检是比照刑事诉讼将自己定位为公诉人，而最高院是将检察机关定位为行政诉讼的原告，而这一观点在《最高院实施办法》中的体现更为直接。最新的《解释》延续了人民检察院“公益诉讼起诉人”的身份，并明确规定了检察院应当提交“行政公益起诉书”，同时又规定“人民检察院依照行政诉讼法享有相应的诉讼权利，履行相应的诉讼义务”。笔者认为这可能是两高之间相互博弈的结果，但是“相应的诉讼权利义务”用语未免过于暧昧，而《解释》第九条规定了出庭检察人员应当履行的职责：“（一）宣读公益起诉书；（二）对人民检察院调查收集的证据予以出示和说明，对相关证据进行质证；（三）参加法庭调查，进行辩论并发表意见；（四）依法从事其他诉讼活动。”从上述规定不难看出，检察人员的出庭职责仍是比照行政诉讼中原告的权利义务来制定的。
由于对诉讼地位存在不同的认识，从而导致在实践中对程序适用的不统一。如检察机关认为法院的一审裁判存在错误应当以何种方式启动二审程序，《最高检实施办法》中规定应当提出抗诉，法院则认为应当提起上诉，而《解释》第十条规定“人民检察院不服人民法院第一审判决、裁定的，可以向上一级人民法院提起上诉。”笔者注意到这里规定的是“可以”提出上诉，那么是否意味着检察院仍然可以选择提出抗诉？又如举证责任的分配问题，一方面并未明确检察机关的原告主体资格，另一方面检察机关的身份决定了其有着一般行政诉讼原告所无法比拟的举证能力，因此《行诉法》所规定的举证责任倒置原则是否依然可以适用？这些在程序适用上所引发的争议给行政审判工作带来了诸多的不便和困扰。
对于检察机关在行政公益诉讼中的地位问题，学界也一直存在着争论，归纳起来主要有以下几种观点：
（一）法律监督者说，检察机关只能以“法律监督者”的身份起诉，这是基于法律所授予其的行政检察监督权，是将法律监督权转化为起诉权的一种手段。
（二）当事人说，检察机关的地位在本质上等同于行政诉讼中的原告。
（三）双重身份说，检察机关兼具法律监督者和当事人的双重身份。
（四）公益代表人说，检察机关起诉的目的就在于维护国家和社会公共利益。
（五）公诉人说，实际上是检察机关公诉人角色在行政诉讼中的体现，是为在形式上实现检察机关诉权的统一。
在上述几种观点中，笔者比较倾向于当事人说。
首先，法律监督者说和双重身份说都不可避免地造成检察机关身份上的冲突，既是诉讼参与者，同时又是监督者，会使公益诉权与法律监督权相混同，这必然会造成诉讼秩序的混乱与诉讼结构的失衡，从而影响审判的公正和监督职能的有效发挥。
其次，公益代表人并非严格意义上的法律术语，不能从行政诉讼法上确定检察机关的法律地位以及诉讼中的权利、义务。
再次，尽管公诉人说得到了不少学者的支持，但笔者认为该种学说也值得进一步商榷。公诉权是刑事诉讼中的概念，在本质上是一种追诉犯罪的权力，同时其自身又具有丰富的内涵和值得探讨之处，而行政公益诉讼诉权的基础则是检察机关所享有的广义上的法律监督权，同时刑事诉讼与行政诉讼在制度和程序设置上也有着巨大的差别，因此笔者认为对“公诉人”这一身份不能简单加以“移植”。
最后，笔者之所以更倾向于当事人说，是因为该种学说很好地揭示了行政公益诉讼的本质属性，检察机关在行政公益诉讼中实际扮演的是“诉讼担当者”的角色。在行政公益诉讼中检察机关可以视为法定的诉讼担当人，为保护公共利益而提起行政诉讼。另一方面，该学说并非是对检察机关法律监督职权的否定，正是因为检察机关法律监督者的身份才使其获得了提起行政公益诉讼的资格，而一旦诉讼程序启动，为保证诉讼对抗的平等性，检察机关就只能处于原告的地位。
综上，笔者建议立法应当尽快明确检察机关在行政公益诉讼中原告当事人的地位，在司法实践中形成统一认识，促进行政公益诉讼的有序开展。
四、对于行政不作为的认定
立法为行政公益诉讼的提起设置了前置程序，只有在检察机关提出司法建议、行政机关仍未履行法定职责，使国家和社会公共利益仍处于受侵害的状态时，才可提起行政公益诉讼。这就意味着最终进入诉讼的案件绝大部分都是行政机关未依法履职的案件，因此对于行政不作为的认定也就成为司法审判的重点所在。
有学者指出，此类案件中，行政机关相关联的职责义务有三个方面，一是行政机关对检察建议按期答复的义务；二是行政机关纠正违法或切实履行职责的义务，这里包括自己履行以及督促相对人履行两个层面；三是行政管理相对人相应的履行义务。由于三方面职责义务之间相互交织，再加上检察机关与行政机关对于法律适用理解上的差异，导致在实践中会遇到诸多问题：（一）侵害的救济需要依赖行政机关自身以外的条件，如上级机关的批准，其他机关的配合、支持，以及行政相对人的配合等，当这些条件在客观上不具备时，是否可以认定为行政不作为；（二）行政相对人已经接受过刑事处罚，是否还需要再作出行政处罚；（三）虽然行政机关未履行相关职责，但是已经通过其他途径使得危险消除，比如在环境污染案件中，环保部门虽未亲自采取代履行的措施，但是已经通过与第三方协商的方式，由第三方委托有资质的单位将危险物处置完毕，此时是否构成行政不作为；（四）行政机关已经按照检察建议履行了相关职责，但是检察机关的诉讼请求与检察建议并不完全一致，此时是否可以构成行政不作为。由于篇幅的关系笔者不再一一进行列举，而上述问题都是笔者在实践中所真实遇到的，这些问题的解决还有赖于立法的进一步完善以及司法实践的不断探索。
五、与相关司法制度的衔接
（一）与民事公益诉讼的重合问题
行政公益诉讼与民事公益诉讼在受案范围上存在很大的重合，因此也就会出现某一案件可以同时适用上述两种公益诉讼的情形。对此，有学者提出应当赋予行政公益诉讼选择的优位权，这样更有利于及时有效的维护公共利益。笔者认为在该种情况下仍值得进一步讨论，比如可否提起行政附带民事诉讼，可否由社会组织和检察机关分别提起民事和行政公益诉讼，如果涉及到集中管辖的案件可否合并审理等。
（二）缺乏后续的追责机制
在行政公益诉讼中一旦检察机关胜诉，就意味着行政机关存在着违法行使职权或者不履行法定职责的事实，而此时就会出现对相关责任人员的后续处理问题，如果是轻微的违法违纪行为，则应根据行政机关内部惩戒措施，依法追究责任；如果违法行为严重，涉及犯罪的还会牵涉行政公益诉讼与刑事诉讼的衔接问题，但目前仍未有相关规定出台。