基层法院民商事案件繁简分流机制探析

         ——以S市G区法院民二庭改革为切入点

卞琳琳

论文摘要：

繁简分流机制是司法体制改革中与法官员额制、办案责任制相配套的顶层制度设计。繁简分流是指根据一定的标准将案件分为简单案件和复杂案件，根据 “二八原则” 合理调配司法资源，科学配置人案比。繁简分流机制作为司法改革的一项重点工作，开展改革试点工作对法院审判工作影响深远，意义重大。习近平总书记在 2019 年中央政法工作会议上强调：“要深化诉讼制度改革，推进案件繁简分流、轻重分离、快慢分道”。畅通“简案快审、繁案精审”机制通道，不仅可以破解人案矛盾，优化司法资源配置，增强诉讼程序效能，提升审判质效，更好地实现案件“简出效率，繁出精品”的改革目标，还能有效降低当事人诉讼成本，增强人民群众的司法获得感。

关键词：繁简分流、繁简标准、权重系数

随着立案登记制和法官员额制的实行，近几年民商事案件呈现井喷式增长的趋势，人案矛盾越来越明显，为司法工作带来新的挑战，传统的均案模式已经无法满足案件审判高效的需求，法官仅按照收案先后顺序对所有案件排期、审判，使得简单案件与复杂案件占用同等司法资源，简案不能快速审结，繁案又因简案牵扯，难以投入更多的时间与精力，造成简案难以快审、繁案无法精审的困境，繁简的相互牵制使审判难以高效率运行。如何在保证审判质量的情况下，提高审判效率，是司法改革的重点工作。“反思我国民事诉讼程序在制度上存在的不足，探索案件繁简分流机制是缓解人案矛盾的有限途径”。[①]繁简分流制度的核心要义在于，通过对案件的繁简分类，实现简易案件移交简案审判组织快速审结，复杂案件移交难案审判组织精研细判。[②]随着司法体制改革工作的不断推进，各地法院积极探索法院内部民商事案件繁简分流机制的构建。在保障程序合法的前提下，通过对司法资源的优化配置，加快简单案件的审理速度实现“快审”，强化对复杂案件的精细化审理，实现“精审”，最终实现民商事案件审判效率的提升，缓解“案多人少”的矛盾。[③]如何合理高效的调配有限的司法资源，做到简单案件快审快结保证高效，同时保证复杂案件得到精细的审理有效降低错案率保障公正是推进民事案件繁简分流机制改革必须面对的问题。本文以S市G区法院民二庭繁简分流机制改革为切入点，着重分析繁简分流机制运行中出现的问题，并提出优化路径。

一、实证分析：繁简分流机制态势分析

（一）运行模式

G区法院位于东部沿海发达地区，市场经济的根植及人际关系的非固定化导致诉讼成了矛盾纠纷化解的主要手段，G区法院民二庭主要审理商事金融类纠纷，每年收案数量庞大。为贯彻落实《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院在部分地区开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作的决定》和最高人民法院《民事诉讼程序繁简分流改革试点方案》、《民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法》等规定，结合G区法院民二庭案件审理特点，于2019年7月开始对新收案件探索实行繁简分流机制。具体运行模式如下：

1.科学划分繁简团队

按照“该繁则繁，当简则简”的要求，通过科学调配司法资源，在确保司法公正的同时，力争用30%的审判力量办理70%以上的简易案件，有效化解人案矛盾。本着对团队进行精细化与专业化分工的原则，结合民二庭人员结构，除破产庭以外，将本庭人员划分为快审组和攻坚组两个团队。快审组办理简单案件，主要由拥有丰富审判及调解经验的老法官组成，且为其配备专业素质较高的法官助理，以此提高案件审判效率，实现简案快审；攻坚组办理疑难复杂案件，由三名业务能力较强的青年骨干法官组成，将青年法官归入攻坚组既可以提高青年法官的专业程度，也可以实现繁案精办。通过这样对繁简团队的科学划分，可以形成业务上以“专”促“钻”，队伍上以“老”带“新”的良性循环。

2.确定案件繁简标准

高效准确区分案件的繁简，是繁简分流机制的关键。从《民事诉讼法》来看，“繁案”是指案件事实不清、疑难复杂的案件，“简案”是案件事实清楚、法律关系明确的简单案件。G区法院民二庭根据民事诉讼法的规定，结合庭内案件审理特点，进一步明确繁案的适用范围，即将权利义务关系不明确、当事人争议较大、证据繁多以及新类型案件、涉府、涉军类、涉群体性问题、社会关注度较高的重大疑难复杂案件都直接纳入繁案的范畴。

3.制定案件移交规则

为保证繁简案件有序移交，G区法院民二庭采用“智能+人工”的分案模式，即以随机分案为主、人工分案为辅。对于新收案件，原则上均视为简单案件，立案庭通过随机分案方式直接分给快审组审理；在新收案件移交到业务部门后，由业务部门负责人把关，若发现新收案件中有涉及新类型、群体性、军队、社会关注度较高的重大疑难复杂因素时，通过人工分案的形式直接分给攻坚组审理；另外，当快审组在案件审理过程中出现涉及追加当事人、提出反诉、需要审计、评估、鉴定、现场勘验等一般需通过普通程序审理或者出现诉讼中止情形时，交由部门负责人审核，部门负责人审核后，转给攻坚组进行审理，并根据团队之间工作量大小、未结案多少以及案件本身特点，指定攻坚组承办法官。

（二）运行成效

自民二庭2019年7月实行案件繁简分流机制以来，案件审判质效同比大大提高，取得了良好的效果。

1.审判效率显著提高

    从上述表格可以看出，自从实行繁简分流机制以来，审判效率显著提高。其中收案数、结案数、调撤率及正常审限内结案率均有上升，10个月以上未结案数量2019年全年保持为零。

2.审判质量逐步改善

繁案是案件发改的“重灾区”，自繁简分流机制实行后，由于繁案得到精办，2019年案件发改率为1.50%，相比2018年1.73%下降0.23个百分点，2019年服判息诉率94.05%，与2018年服判息诉率94.03%相比，略有上升。

二、困境纵览：繁简分流机制运行中面临的问题

（一）繁简标准不精确，程序转换混乱

通过对案件难易程度的筛选，繁简分流机制可以将简单案件与复杂案件相剥离，真正将审判人员从之前的“繁案简案混着办、事无巨细亲自办、审判精力分不均”等混乱无序的状态下解脱出来。只有让简案快审，在诉讼整体运转效率提高之后，方能做到难案精审，也就能更好地保证对复杂案件的审理质量，确保繁出精品。因该机制还在探索运行中，也就不可避免地存在一些问题：

1.繁简标准不精确

当前民商事纠纷案件表现出复杂多变性，而对繁简分流机制的应用也正处于探索阶段，尚未形成完整的体系，标准和流程的制定也并不详尽。全国各地基层人民法院均属于摸着石头过河，司法实践中人民法院对民商事案件的繁简标准各有不同。有的法院按照争议标的确定繁案和简案范围的，有的法院通过列举方式来确定的。无论是按照案件事实、当事人数量，还是按照诉讼标的额大小来确定，如果不能全面准确地对案件的繁简标准进行准确划分，将直接影响当前案件繁简分流机制运行效果的发挥。如果没有明确统一的案件繁简划分标准，对外会很大程度地减少案件向诉讼外分流的数量，使得非诉讼纠纷解决机制运行不畅；对内会造成司法资源的大量浪费，加剧法院内部人案矛盾。因此，制定统一的民商事案件繁简划分标准，是整个分流机制能否有效运行的根基，这一问题不能解决，将影响整个分流机制的运行效率。

2.送达难阻碍繁简分流运行

送达难一直是法院审判工作中难以攻克的突出问题，司法实践中，有的被告无法送达，只能公告；有的被告可以联系到，但是既不签收起诉状副本，也不来应诉，故意躲避债务或拖延诉讼，也只能公告送达。一旦被传唤人不配合传唤或者拒不到庭，简易程序便难以顺利运行，案件审限随之延长，审理程序要进行变更，直接影响整个案件的办理效率。根据我国现行民事诉讼法司法解释规定，起诉时被告下落不明的，不能适用简易程序，要转为普通程序进行审理。但正是由于被告未到庭应诉，故对公告案件的审理相对简单，特别是像被告下落不明的金融借款合同纠纷、信用卡纠纷等，此类纠纷事实清楚，证据充分，若将这类案件转为普通程序作为繁案处理就会浪费司法资源，与繁案精审的要求背道而驰。特别是现在员额法官数量较少，而这类案件又日益增多的情况下，再抽出三名员额法官组成合议庭，就会大大降低审判效率。很多法院都是“1+2” 模式，即由一名员额法官+两名人民陪审员组成，虽然人民陪审员人数每年都有更新，但是这类案件的陪审员往往是 “陪而不审”，案件结果基本都是承办法官自主决定，而且普通程序的庭前、庭审、结案、归档流程的完整性也无形中也增加了书记员的工作。因此，这类公告送达的案件不宜作为繁案处理。

3.繁简程序转化不规范

很多法院在试行繁简分流机制过程中，虽然制定了繁简分流案件程序转化的规则，但是因为规则并不很明确，每个法官专业能力不同，对繁案的认知也就不同，导致简案和繁案的转化程序不流畅。有的案件明明属于简案，事实清楚，但是由于当事人比较难缠，承办法官就会将这种存在信访风险的简案转到攻坚组，而攻坚组设置的目的是为了让繁案法官有更多的时间和精力集中办理复杂案件，实现繁案精审，而不是进行风险兜底，这样无节制地移转有违改革理念；而有的承办法官在简案受理一个半月甚至两个多月后才移交攻坚组，无形中延长了攻坚组案件审理天数，有的繁案本就需要较长时间的审理，甚至会超过12个月，而超12个月的案件往往会导致案件被通报，影响承办法官的绩效，简案法官前期对案件移交过晚，导致后续繁案法官不愿意接收的现象时有发生。

（二）繁简权重不明确，考核机制凌乱

1.繁简权重不明确

基层法院法官办案压力较大，且法官办案数量、质量直接影响法官的绩效及评优、评先，因此，繁简案件的权重系数影响着法官的办案积极性。如果无法对法官审理繁简案件的实际工作量及难易程度进行科学地评价，就会引发法官对繁简分流机制的抵触，导致繁简分流机制运行不畅。因此，科学设计繁简案件区别考核机制，才能有效发挥考评制度的激励和约束功能。现行机制下，由于案件、流程、人员等分类效果的强化，单一化地以案件数量作为考核标准已难以精准考评个人或团队的工作绩效，造成繁案团队和简案团队分工不够科学，进而导致团队或个人之间的推诿、计较乃至抵触，有损审判工作内部的和谐性，无法发挥繁简分流机制的应有之效。绩效考评结果关系到评先树优和年终奖励，基层法官的愿望就是他们审理案件所投入的工作量与案件权重复杂度的评估系数能成正比，所以一套公平公正的审判绩效考评方案与设置科学合理的审判案件权重系数息息相关，从而可以最大限度地发挥出绩效考评的正向激励作用。

2.业绩统计不清晰

在基层法院受理的民商事案件中，繁案仅占少数，其中有些繁案还因为存在公告、鉴定、中止等程序无法向前推进，导致繁案法官可能有段时间无案可办，严重浪费司法资源，因此，繁案法官在未结案件较少的情况下，根据部门收结案情况，也要兼办简案，简易案件自动填补到繁案法官系统中。但是在法院审判系统中无法看到繁简案件的异同，这样就导致在内勤或审判管理部门在对繁简案工作量进行区别统计时，无法对繁简案件进行有效区分，需要就每个案件咨询承办法官，工作量繁琐。如果繁简案件不能有效区分，就无法对繁简法官办案量进行科学评价，进而影响年终考核。

（三）庭审程序未区分，文书格式繁琐

1.庭审程序未区分

面对当前基层人民法院诉讼案件爆炸的现状，如果对简单案件和复杂案件的庭审程序不进行区分，所有案件均严守传统的流程完整的庭审模式，就会导致简案得不到快审，繁案得不到精审。繁简案件庭审程序不区分是目前司法实践中人民法院繁简分流机制运行不畅的重要因素，庭审程序得不到有效简化与精化的原因是缺乏民商事庭审程序简化的规范化指引与规范化要求，门诊式和要素式庭审模式在司法实践中未得到有效应用，基于对案件追责制度的考量，承办法官对简单案件也不敢大胆简化庭审程序，避免案件被发回重审或改判，对于复杂案件没有进行有针对性的精细化审理，庭审程序一刀切，无法使得民商事案件“简出效率，繁出精品”。

2.文书格式未改进

在司法实践中，各地法院通用的法律文书复杂，办案法官需要花费时间和精力制作法律文书，简单案件判决并不易懂，案件事实部分过于冗长，不符合简易程序文书格式要求，目前鲜有法院出台裁判文书的具体指引，裁判文书如何简化摆在法官面前，在缺乏明确裁判文书简化指引的情形下，法官往往不敢对裁判文书进行简化创新，基本上还是沿用传统的裁判文书格式，进而导致并未实际上减轻法官的负担，因此，缺乏明确的繁简案件裁判文书简化指引不利于民事案件繁简分流机制的推广，也严重影响该机制的有效运行。

三、路径解析：提升繁简分流机制规范化路径

鉴于繁简分流制度正处于探索实行阶段，尚未形成完整成熟的体系，对制度施行后的经验和问题还需进一步总结和发掘。在该机制运行过程中，应当着重从以下几个方面对案件繁简分流机制进行构建与完善。

（一）制定精准的繁简标准，确保程序转换有序衔接

1.繁简标准要精准

繁案简案分类标准纷繁多样，并不精准，要通过严格遵守程序来保障司法的正当性，而不是为了追求效率牺牲司法公正与人民权利。深入推进繁简分流机制必须将案件繁简分流法律标准进一步类型化、细致化、客观化，形成方便快捷、具体可操作的类型化标准。[④]由于案件类型多样，如果单以标的额或者事实与法律关系、争议大小等某一要素区分繁简，容易出现简案不简，繁案不繁。要综合案件的类型、标的、人数等因素，科学界定简案与繁案界限，并在立案、分案环节进行识别、过滤，从而为二者划出各自“跑道”。从实体方面区分繁简时，首先要以诉讼请求为要素，若诉讼请求涉及的法律关系较多，该案件不属于简案；其次以基本事实是否清楚为要素，若根据当事人提供的事实情况，法官无法判定基本事实，该案不属于简案；最后以双方提供的证据为要素，如果双方提供的证据并不足以查清基本事实，该案不属于简案。

2.送达方式要创新

送达是诉讼程序中的重要环节，“送达难”是阻碍繁简分流顺利解决纠纷的重要因素之一，因此创新送达方式对繁简分流有着重要意义。

（1）完善邮寄送达程序，加强与邮政机构的沟通，邮寄送达是法院送达诉讼文书最常用的送达方式，要对邮政快递人员进行定期专门培训，妥善处理在送达过程中出现的拒收、无法投递及非本人及家人签收的情况，保证诉讼文书有效送达到当事人手中。

（2）灵活使用电子送达。当事人同意电子送达的，可通过法院系统、微信、电话、短信、传真等方式送达。对于法院的电话系统要进行更新，可以和公证部门合作，并自动设置录音功能，对于可以接听法院电话，但却不接收法院材料也不来开庭的情况，可以通过电话录音的方式进行送达，问清当事人的身份信息，告知其开庭时间及地址，即视为已向当事人送达成功，并将送达录音同步到法院电子系统中。

（3）构建综合查询平台。虽然对我们来说，被告下落不明，但是被告却不能真的脱离社会，可以尝试与电信、网购、银行等部门联合构建信息综合查询平台。通过这些平台，可以查询到被告现用的真实手机号码及住所地，从而实现直接送达。

3.程序转化要优化

针对司法实践中存在的程序随意转化问题，要建立简案和繁案程序转化对接机制，严格程序的审批条件，限定简案组转给繁案组的案件类型。对于案件事实清楚，法律适用明确的，不能因为存在信访风险就可以转到繁案组，严格限制这些案件的转移。同时，对于简案组案件移交必须在立案之后一个半月之内完成，若超过一个半月，要审查超时原因，若是承办法官自己主观原因导致案件移交较晚的，则由该法官负责到底，不得再移交给繁案组。

（二）优化繁简权重系数区分，保证业绩考核清晰准确

1.优化繁简权重系数区分

案件办理的数量、质量、效率和效果是对法官业绩评价的主要指标，在考核审判工作质效时，繁简两类案件具体指标应有所区别。传统考核是以法官办案数量为基础，并结合案件权重系数进行评分, 但这种考核方式并不适应实行繁简分流机制后的办案考核，而应有更为明晰科学的分类。要完成从“以案件数量为中心”到“以案件质效为中心”的转变，考核以办案质量和效率中心，繁案和简案侧重应有所不同。以案件权重系数为基础，合理测算办理“繁案” 和 “简案” 法官的工作量，使不同办案类型法官工作业绩可衡量。对于复杂案件，应以案件质量为主，案件数量为辅，简单案件则应以效率为主，案件权重为辅。

2.采用分类考核标准并适度倾斜

繁案法官承担了更重的审判任务，其面临的职业风险、工作压力也更大，在缺乏合理激励机制的情况下，大多数员额法官对于繁案审理缺乏主动性。故应实现由统一考核向分类考核的转变，科学折算繁案工作量，合理制定繁案法官的办案数量要求和绩效考评标准，充分发挥其在全体审判人员中的引领示范作用。建议繁案组法官在不违反其他考评规定的前提下，年度绩效考评原则上定为优等; 繁案组法官在不违反其他晋升规定的前提下，优先考虑法官等级晋升; 繁案组法官助理同等条件下优先考虑入额。

3.构建繁案跟踪机制，保证繁出精品

正因 “繁案”审理不易，实践中更应树立“精品意识”，重视“繁案”的成果巩固与转化。对“繁案”从立案或移送环节开始持续追踪至判后结案，分析裁判质效、调查当事人满意度，丰富样本、总结提升，有选择地打造精品案例。加强与学术界建立长效合作机制，为学术研究提供案例素材，为典型案件的法律适用、裁判规则的推广提供范本。同时，应全面公开 “繁案”审理过程与结果，不断增强社会公众认同感。对于繁案，院庭长应编入繁案审判团队，带头办理疑难复杂案件。实行“三层讨论合议”制度，先由专业合议庭提出意见，再由员额法官联席会、专业法官会议讨论，最终需要由审判委员会研究决定的，再提交审判委员会，确保“繁出精品”。

4.推进系统案卷优化设置

由于实践中繁案组法官繁简案件兼办，在进行案件数量统计及考核时不易区分案件权重系数。在此情况下，一方面，需要优化法院审判系统的设置，增加繁简案选项按钮，且该选项为案件必填项，保证在进行案件统计时能够快速检索，一键统计，提高审判效率；另一方面，在案卷归档时，在纸质案卷的封面显著位置上也要加贴繁案或简案的标签，方便数据统计。

（三）优化繁简庭审流程，推进繁简文书各行其道

1.区分繁简案件庭审流程

对简案，实行门诊式、要素式庭审，推行“多案同审”“多案连审”“一庭多审”等审理机制，达到高效快审简案的效果，批量“产出”案件，突破法庭调查、法庭辩论等庭审顺序的限制。

针对标的较小、案情简单、事实清楚、当事人双方争议不大的简易案件适用“门诊式”庭审。所谓“门诊式”庭审，是指在开庭时不再逐一宣布法庭纪律和分案核对当事人身份信息，对原告相同或者被告相同的同类型一定数量的案件采取集中式开庭的方式”。[⑤]正如门诊医生每周集中一天或者半天连续进行门诊一样，提高庭审的效率。针对案情清楚、争议不大的案件，采用集中排期开庭的方式，在庭前一次性播放法庭纪律、批量核对当事人身份，打破原告宣读起诉状、被告答辩、举证质证、法庭辩论、最后陈述等传统庭审步骤，围绕案件的争议焦点与核心问题组织原、被告进行有针对性的诉辩与举证，进行快速判决、类案并审、多案连审。采用“门诊式”开庭模式，对快审案件统一排期开庭，集中时间多案同审、多案连审，每个案件的审理时间控制在半小时左右，每个工作日每名法官平均开庭 10 个左右。

针对某些类型化案件，如金融借款合同纠纷、信用卡纠纷、保险人代位求偿权纠纷、买卖合同纠纷等，可实行 “要素式” 庭审。庭审中，围绕有争议的要素集中进行法庭调查、法庭辩论并快速判决。不在庭审中按部就班的展开法庭调查与法庭辩论，而允许当事人围绕争议要素的集中进行陈述、举证和辩论，便于当事人理清毎一个关键的争议要素，有利于法官掌控庭审节奏，高效、准确的把握庭审的走向。

2.推行裁判文书繁简分流

鉴于传统的裁判文书存在格式固化、繁简不分、文字不够精炼等问题。因此，要对繁简案件裁判文书进行区分，对于繁案，要围绕争议焦点有针对性地说理，提炼规则，以理服人，定分止争。

在采用速裁方式审理的民事案件，法官可以使用表格式、令状式、要素式等简式裁判文书。其中令状式裁判文书事先根据案件类型以表格的形式制作好裁判文书，该文书只包括诉讼参与人的称谓和法官裁判的主文，法官在向当事人阐明情况后可以省略当事人诉辩主张和详细裁判理由，适用此类简式裁判文书时当事人只需要在立案格上填好相关内容，法官根据相关证据和事实直接作出裁判结果。采用令状式裁判文书可以实现当庭制作、当庭送达，简单快捷，大大减轻法官和当事人的负担。

要素式裁判文书可以直接提炼出作为裁判依据的基本要素当事人陈述意见、相关证据、法院认定的理由和法律依据，省略其他与判决无关的要素，这类简式裁判文书主要针对一些要素固定的案件。这样法官在开庭时可以很快抓住庭审重点，省略不必要的环节，作出裁判，这样能让法官迅速解决纠纷。表格式裁判文书是把当事人诉辩主张、法院查明的事实以及裁判理由和裁判结果用列举的方式体现在表格上，主要适用于诉讼标的适宜用表格方式列明的案件，以金融借款合同纠纷为例，法院只需要将本金、利息、罚息、实现债权费用、物保、人保等情况一一填写即可。

裁判文书的制作应该拒绝“万言化”，通过裁判文书简化与繁简案件类型结合起来，该简则简，该繁当繁，可以节省法官极大的时间和精力。简化裁判文书的同时，应当进行规范化，保障程序公正与效率兼顾，更好地为繁简分流机制服务。对争议事项进行加强说理，对于无争议事项说理部分简化书写，同时，对双方当事人的意见应当均予以充分回应，不能概不回应、只回应一方、选择性回应或者是所有诉讼请求“打包式”回应。裁判文书的繁简分流最终必然要落实到具体的书面材料上，用什么样的形式来体现裁判文书分流的效果是这一改革需要重点关注的问题。在实践中，裁判文书写作中存在大量罗列证据和质证过程，造成裁判文书篇幅长而重点不突出、主次不明。在推进繁简分流强调高效的改革背景下，需要对裁判文书进行简化，对于可以达成调解的简单案件，法官在制作调解书时可以只载明当事人的基本情况、案由、诉讼请求和调解结果，

四、结语

实践证明，繁简分流机制改革是满足司法需求的“民心工程”、优化司法资源的“效益工程”、提高司法质效的“创新工程”。繁简分流机制是针对社会矛盾纠纷增多、案件数量上升作出的创新性改革机制，在不增加司法人员现有编制的情况下，优化司法资源配置，拓宽司法体制改革的深度、广度，满足人民的多元化司法需求，在更高层次上保障了公平公正。因此，繁简分流机制有其存在的内在逻辑与现实需求。推进基层人民法院民商事案件繁简分流机制的改革，完善分流机制运行方式实施案件繁简分流机制改革，促进简案快办、繁案精审，方能盘活有限的司法资源，以较小司法成本取得较好审判效益。我们在构建其效率价值的同时也要以公正价值为根本出发点，着重强调统一原则下的灵活性。在进一步推行繁简分流机制的构建中，要以实践为指引，继续坚持问题导向，做到原则性与灵活性相结合，协调解决其制度中各种法律价值的冲突，完善繁简分流运行机制。在当前的司法活动中，人民群众最迫切的需求是公正，同时也期待高效，推进基层人民法院民商事案件繁简分流机制改革，就是为通过“繁案精审”增强庭审的对抗性，促进庭审的优质化实现司法公正；通过“简案快审”节约诉讼成本和司法资源，促进司法审判效率的提升。