对行政案件判决主文如何回应原告诉请问题的思考

 ——以61件（先行)支付工伤保险待遇行政案件为研究样本

杨晓迪

内容提要：

以社保基金管理机构为被告，涉及（先行）支付工伤保险待遇的行政案件中，由于原告在与行政机关交涉过程中出现不同情形，有的仅将要求被告支付具体金额作为唯一诉请；有的则先要求撤销原具体行政行为或确认原具体行政行为违法后，再要求支付具体金额。此时，尽管原告有多个诉请，但其提出这些诉请都是为了实现让被告支付具体金额这一根本诉讼请求。然而在根本诉请相同的情况下,司法实践中却存在诸如“限期履行法定职责”、“限期对先行支付申请作出处理”等诸多不同形式的判决。不同类案的划归及相应模式化判决主文范式是导致此类案件判决主文与原告诉请不对应的表象原因，但对具体行政行为合法性审查的僵化理解与执行、对司法权与行政权两者关系存在理解误区，才是造成该问题的深层原因。只有以平衡监督公权与救济私权 、注重原告的实质参与、围绕原告诉请划定审查范围并坚持“原告有诉请，判决有回应”四个理念的建立为基础，才能搭建出以抓住原告诉请主旨进行类案划归、对符合法定的具体金额诉请可在判决中明确支持以及对具体行政行为的评价分类处理的类案“问答”规则体系。

以下正文：

一、问题缘起：相同根本诉请下的差异判决

笔者在中国裁判文书网共搜集到2015年生效的以社保基金管理机构为被告,涉及支付或先行支付工伤保险待遇的一审行政案件61件(1)。根据被告行政机关对于原告（先行）支付申请的不同处理情形，笔者以表格形式对样本案例相关情况归纳如下：

特点小结。一是原告直接诉请要求被告（先行）支付具体金额的案件占绝大多数。在涉及三类情形的61件样本案例中，原告明确要求被告（先行）支付具体金额的案件共有55件，占比90%。二是判决最终支持原告有关具体金额诉请的比例极低。法院判决支持原告提出的具体金额诉请的案件只有5件，仅占原告明确要求被告(先行)支付具体金额（扣除6件因不符合先行支付法定情形而被驳回诉讼请求）案件的10%。三是在判决理由中对为何不支持原告具体金额诉请没有阐述的占绝大多数。在原告明确要求被告（先行）支付具体金额且非因不符合先行支付法定情形而被驳回诉请的49件案件中,只有4件案件在判决书的“本院认为”即判决理由部分写明了不支持具体金额诉请的原因，仅占比8%。四是在判决主文中正面回应原告诉请的案件占比极低。主要集中在对于原告提出的关于（先行）支付具体金额的诉请回应上，在原告明确要求被告（先行）支付具体金额且非因不符合先行支付法定情形而被驳回诉请的49件案件中,在判决主文的具体判项中明确支持原告具体金额诉请的有5件，明确驳回原告具体金额诉请的有4件，即在判决主文中正面回应原告诉请的案件仅占比18%。

本文研究的以社保基金管理机构为被告，涉及（先行）支付工伤保险待遇的行政案件中，原告诉讼的根本目的都是为了要求被告支付具体金额，只是由于其在与行政机关就此交涉过程中的不同情形，有的仅将要求被告支付具体金额作为唯一诉请；有的则是先要求撤销被告原具体行政行为或确认原具体行政行为违法（有的还要求重新作出具体行政行为），再要求被告支付具体金额。此时，尽管原告有多个诉请，但其提出这些诉请归根结底也都是为了实现让被告支付具体金额这一诉请。

通过上表不难发现，在根本诉请相同的情况下，却存在诸如“限期履行法定职责”、“限期对先行支付申请作出处理”、“限期重新作出具体行政行为”等多种不同形式的判决，其中又有“限期审核发放应得工伤保险待遇”、“限期向原告履行应由工伤保险基金先行支付的项目，驳回不属于先行支付范围的项目”，这样两种对于具体金额诉请属于似乎回应却又不明确回应的判决方式。

二、根源探究：判决主文与原告诉请不对应的原因分析

（一）表象原因：不同类案的划分及相应模式化判决主文范式

最高人民法院行政审判庭编发的《行政诉讼文书样式（试行）》（以下简称《文书样式》）中,对于行政审判中判决类文书的制作进行了分类说明，笔者在将该书所列样式内容与本文研究所涉及的案件进行对比后发现，样本案件按照该书的分类，主要涉及以下四种情况：

1、请求撤销、变更行政行为类。(2)此类行政案件判决书的判决主文根据四种不同的判决结果(3)而有不同的书写范式。对照前述案件分类表可知，第二种情形“行政机关拒绝（先行）支付的申请且有书面回复”判决分类中第一、三、四、五、六类(4)和第三种情形“行政机关对原告申请的准予支付项目或核算金额有误”判决分类中的第一类(5)，分别是按照“请求撤销、变更行政行为类”案件 “撤销被诉具体行政行为的”、“部分撤销被诉行政行为的”和“驳回原告诉讼请求”三种裁判结果的范式撰写。

2、请求履行法定职责类。(6)此类行政案件判决书的判决主文根据五种不同的判决结果(7)而有不同的书写范式。对照前述案件分类表可知，第一种情形“行政机关对原告的（先行）支付申请既未回应亦未支付”判决分类中的全部四类(8)和第二种情形“行政机关拒绝（先行）支付的申请且有书面回复”判决分类中的第二、十一类(9)分别是按照“请求履行法定职责类”案件 “判决被告履行法定职责的”、“原告的请求成立，但行政机关已经无法履行或者履行已无实际意义的”和“原告的请求不成立，但行政机关有违法情形依法应当确认违法的”三种裁判结果的范式撰写。

3、请求给付类。(10)此类行政案件判决书的判决主文根据五种不同的判决结果(11)而有不同的书写范式。对照前述案件分类表可知，第二种情形“行政机关拒绝（先行）支付的申请且有书面回复”判决分类中的第六、八、九类(12)和第三种情形“行政机关对原告申请的准予支付项目或核算金额有误”判决分类中的第二类(13)，分别是按照“请求给付类”案件 “判决驳回原告要求给付的诉讼请求的”、“判决被告履行给付义务的”、“其他情形，可以照请求履行法定职责类判决结果”三种裁判结果的范式撰写。

4、请求确认违法或无效类。(14)此类行政案件判决书的判决主文根据三种不同的判决结果(15)而有不同的书写范式。对照前述表格可知，第二种情形“行政机关拒绝（先行）支付的申请且有书面回复”判决分类中的第七类(16)是按照“请求确认违法或无效类”案件 “判决确认被告作出的行政行为无效的”裁判结果的范式撰写。

另外，对于第二种情形下判决分类中第十类(17)，根据其“支持先行支付具体金额，驳回其他诉请（确认违法未获支持）”的判项内容，既包含了“请求给付类”案件“判决被告履行给付义务” 的裁判结果范式，也包含了“请求确认违法或无效类”案件“判决驳回原告诉讼请求”的裁判结果范式。

虽然《文书样式》是2015年5月面世，但书中各类文书样式的编纂是在总结以往做法的基础上，结合2014年新修订的《行政诉讼法》及最高院《关于适用行政诉讼法若干问题的解释》中的新规定，调整改进而成。分类示范文书样式的做法虽有积极意义，但通过将具体案件准确划归到这些现成分类中，来达到恰当回应原告诉请的效果，目前看来尚显力不从心。如文章第一部分篇尾所言，本文研究的以社保基金管理机构为被告，涉及（先行）支付工伤保险待遇的行政案件，原告的根本诉请都是为了要求被告支付具体金额。以样本案件的判决主文情况看，只有极少数案件被划归为“请求给付”类案件，多数案件似乎都是根据原告的其他诉请将案件划归“请求撤销、变更行政行为”、“请求履行法定职责”以及“请求确认违法或无效”类行政案件，并依这些类案的裁判范式撰写判决主文。

（二）深层原因之一：对具体行政行为合法性审查的僵化理解与执行

合法性审查原则是行政诉讼法的基本原则。审判人员在司法实践中理解与执行这一原则时，通常考虑的重点集中在被诉具体行政行为是否符合法律法规。因此其往往只审查具体行政行为是否合法并就此做出裁判，却很少会关注原告的诉讼请求。保护作为相对人的公民、法人和其他组织的合法权益和监督、制约行政权是行政诉讼的主要目的。(18)这种以具体行政行为为中心却忽略原告诉讼请求、诉讼目的的审查方式极易导致机械司法并制约司法审查的强度。(19)

客观法秩序维护功能模式下行政诉讼的主要目的就是促进行政客观法秩序的实现，而非保护当事人的权利。该该模式下，行政诉讼的要旨不是作为行政相对人的权益是否受到侵犯，而是具体行政行为是否合法。在该模式下，行政案件的诉判关系不一定绝对一致：首先，尽管原告的诉请对法院审判权的范围起到一定的制约，但法院也并非完全受原告诉请措词的限制；其次，行政诉讼的判决有超越诉讼两造的一般效力，这是源于行政诉讼很大程度上是对事不对人的客观诉讼。甚至由于维护客观法秩序或公共利益的需要，行政判决有可能超越原告的诉请。(20)

    司法实践中，由于过分强调合法性审查原则，促使以维护客观法律秩序和确保行政活动的合法性，而与原告个人的权益无关的客观诉讼理念根深蒂固。导致行政裁判活动过程中不得不搁置有关原告个人权益的诉请，而将更多精力放之于形式化的被诉行政行为的合法性评判上。因此，法院在此条件下作出的司法判决，注定难以有效回应原告的真正诉请。(21)

（三）深层原因之二：对司法权与行政权两者关系理解的误区

从样本案件中仅有的4件(22)在“本院认为”部分写明不支持原告具体金额诉请的理由，和1件(23)在判决主文“责令被告履行审核支付法定职责”判项中以括号内注明“具体金额由被告按工伤保险基金支付的相关规定审核后予以确定”的方式，可以看出审判人员做出这种裁判主要原因就是顾虑到直接判处原告支付具体金额，会造成司法权对行政机关行使行政职权的不当干预。

诉讼程序的设计和诉讼过程的运作都涉及到行政权与司法权间的关系，这就是行政诉讼的特殊之处。而各国的行政诉讼都面临如何协调两者关系的问题。(24)法院的受案范围和对具体行政行为的审查强度问题，事实上也都源于行政权与司法权的关系问题。而在行政审判中进行相关规则阐明的重要基础也是对两者关系的认识：美国最高法院在艾博特制药厂案中确立了司法审查中新的“成熟原则”，该院认为应从问题是否适于裁判, 及推迟法院审查对当事人造成的困难程度，这两个方面来衡量成熟与否。(25)在继承旧规则中对行政职权范围不干预的合理因素基础上,又对保护原告合法权益的司法职能有了新认识,才使美国的最高法院完成了规则上的改旧与创新。

正确认识行政权与司法权两者的关系,对于行政审判的健康、适度发展至关重要。在具体案件中,法官应当敏锐地抓住案情中涉及行政权与司法权关系的部分,对相关规则加以阐明,充分体现行政诉讼法对行政行为既监督又维护的目的,使行政机关正确认识和准确执行行政法律规范。只要法官遵守自己职责的适当界限,行政法和行政权力就应该是朋友而非敌人。(26)

三、完善建议：调整理念后的类案“问答”规则设置

审判制度的首要任务是解决纠纷，如何通过审判妥善解决纠纷是法解释学的中心课题。(27)目前这种以合法性审查为核心运行的行政裁判方式，判决的结果也是围绕具体行政行为的合法与否。这种简单化的处理方式通常很难触及案件背后的深层权利义务关系，行政案件申诉信访率过高与原告服判息诉率过低之间形成鲜明的反差。(28)注重原告的根本诉请、注重裁判过程与原告有效沟通的回应型裁判模式，改变了以往仅围绕具体行政行为合法与否的封闭僵化的单一裁判价值取向，这种转变本身就蕴含了促进行政纠纷得以实质解决的关键因素。

行政诉讼案件判决主文有效回应原告诉请，是注重行政纠纷实质性解决的表现，能促进形式公正与实质公正的统一。司法权的本质在于定纷止争，如果行政审判不能实质性解决争议，无法真正解决当事人的实际问题，就会大大降低司法公信力。由于行政诉讼法过多地关注审查和评判行政行为合法性，忽视行政纠纷的真正化解，因此导致行政审判先天缺少解决纠纷的能力。许多案件虽然从形式上实现了司法公正，但实质问题并未得到及时解决，形式公正与实质公正的背离，引发了民众对司法公正的质疑。因此，行政诉讼案件判决主文回应原告诉请有着现实迫切的需求。

（一）设置规则的基础——四个理念的建立

1、调整过于倾斜的天平，平衡监督公权与救济私权。行政审判实践表明，过于强调对行政机关依法行政的维护，过于强调法院对行政行为的监督功能，已成为诱发司法功能错位和异化的思想根源。(29)忽视行政纠纷的实质性解决、淡化行政诉讼制度的私权救济功能，成为制约包括裁判制度在内的整个行政审判制度有效运转的直接原因。当前，已经到了我们应该对审判功能理念进行相对合理调整的时候，即由过分注重监督功能逐渐转变为监督功能与救济功能并重，而只有在注重权利救济的前提下，才能真正关注原告的实质也就是根本诉请。

2、改合法性审查一头独大之格局，以尊重诉请为标志注重原告的实质参与。以往牢固树立的职权主义诉讼模式和得到广泛认可的合法性审查原则，导致了原告诉讼地位日趋弱化，原告的诉请在行政审判过程中未能得到应有关注。过于强调司法监督而忽视解决纠纷的根本目的，通常无法有效厘定讼争关系和利益矛盾，难以实现解决纠纷的诉讼目的。行政行为合法性审查与当事人实质参与并重，就是重视诉讼目的的实现路径。因为原告是最最适宜对其自身利益作出判断的人，其总是会倾向于关注自身权益的维护程序和其参与的实质争议的解决情况。

3、解开具体行政行为中心论的枷锁，围绕原告诉请划定合理审查范围。诉请虽为原告提出，但原告可能因自身诉讼能力的缺乏，导致其所提的诉讼请求存在不准确或有遗漏之处；另外，根据法律规定在诉讼过程中原告还有权有条件的追加或变更诉请。基于上述情况，法院既不应局限于原告的诉请，也不能漫无边际的审查，个案的审查范围应确定在与原告合法权益密切相关的方面即可。但在作出的最终裁判时则不能超出原告诉请作出判决，更不宜作出没有以原告诉请为根据的不利于原告之判决。

4、坚持“原告有诉请，判决有回应”的理念。无论案件最终的判决是支持还是不支持原告的诉请，法官都应在判决主文中予以明确。法官的“回应”不仅因原告的诉请而产生，并且回应的内容范围须受原告诉请的限制：原告请求什么内容，法官在判决书中就回应什么内容；原告提出什么见解，法官在判决书中回应什么见解。总之，法官回应的内容需有效围绕原告的诉讼请求展开。需要指出的是，即使坚持该理念也并不排斥行政诉讼对行政机关具体行政行为合法与否的评判。

（二）类案“问答”规则体系的具体搭建

1、抓住原告诉请主旨进行类案划归。如按照《文书样式》中的现行分类，此类以社保基金管理机构为被告,涉及支付或先行支付工伤保险待遇的行政案件，只要原告在诉请中明确说出了要求被告支付具体金额工伤保险待遇的，均应按“请求给付类”案件的裁判范式撰写判决主文；对于原告没有明确提出具体金额诉求的，法官可以向其释明。如经释明后原告要求被告支付具体金额的，则划归为“请求给付类”案件，否则就根据其诉请划归其他类案件。例如样本中未明确要求被告（先行）支付具体金额的6件(30)案件，如经法官释明，原告仍不改变原诉请，就分别将其划归“请求撤销、变更行政行为类”和“请求确认违法或无效类”案件，然后按照该类型的判决范式撰写判决主文。

2、对符合法定的具体金额诉请可在判决中明确支持。对于经法院审查符合（先行）支付工伤保险待遇条件，并且根据相关行政法规、人社部规章等，原告所诉请支付的具体金额无误的，可直接如样本中5个支持原告具体金额诉请的案件(31)判处。如原告在诉请中除具体金额外，还有关于撤销原具体行政行为或要求确认原具体行政行为违法等其他诉请的，则应在判决主文中给予支持与否的回应；如案件原告仅有对具体金额的诉请，则法院对于具体行政行为的合法性评判，建议放在“本院认为”的说理部分。

3、对具体行政行为的评价可视不同情况区分处理。行政判决不宜直接变更具体行政行为的，要在判决理由部分详细阐述行政行为的是非对错，在事实认定、法律适用、行政程序等方面阐明法院的观点和理由，尽量减少重复诉讼和循环诉讼；法院因程序违法而撤销具体行政行为时，如能对案件事实和法律适用作出评价的，也应以适当方式表述和阐明，以此避免原告对案件处理结果产生不必要的误解；法院如判决责令行政机关履行法定职责或重新做出具体行政行为的，判决主文则要尽可能具体明确，便于案件的后续执行。(32)

4、对判决理由和判决主文在行文表达上的几点建议。在“本院认为”的判决理由部分，需一一“对应”原告诉请进行阐明；而判决主文的具体判项，则可视不同情况采取或列举或概括的方法“回应”原告的诉请。判决应当回应原告诉请，否则判非所请、超出或遗漏原告的诉请作出判决，均不妥当。

判决主文回应原告诉请的表述方法，通常有两种：一种是概括法，即对原告的诉请采用概括、笼统的表述作出回应。另一种是列举法，即对原告的诉请采用列举的、对应的表述作出回应。表述的具体应用情形可做如下参考：（1）原告诉请只有一项且全部获得法院支持的，只能采用单项列举法，因为这样表述使得判决主文更加明确、具体、简洁。（2）原告诉请有多项且全部得到支持的，一般采用概括法。（3）原告诉请只有一项或有两项以上，且全部未得到支持的，宜采用概括法表述。（4）原告诉请有两项以上，有部分诉请全部得到支持，另一部分诉请全部未得到支持的，或者部分诉请部分得到支持，部分诉请部分未得到支持的，一般先对部分诉请全部或部分得到支持的，采用列举法或概括法表述，然后对部分诉请全部或部分未得到支持的，采用概括法表述为“驳回原告某某的其余诉请”。需要特别指出的是，许多判决习惯性采用“驳回原告某某的其他诉请”的表述方法，其实用“其余”更为严谨。因为“其余”指代的是所述之外剩下的人或事，常用于确指；而“其他”指代的是所述之外别的人或事，常用于泛指。因此在判决主文中，表述为“驳回原告的其余诉请”则更加准确。